Une alliance des démocraties

Pour la première fois en une génération, la politique étrangère a dominé la campagne électorale présidentielle américaine. Même si les candidats se disputaient qui pouvait mieux mener la guerre contre le terrorisme et si la guerre en Irak était sage et bien exécutée, la véritable question de la division des candidats était plus fondamentale - à savoir, comment l'Amérique devrait-elle engager le monde. Bien que les deux hommes aient reconnu que les intérêts de l'Amérique seraient mieux servis si les États-Unis travaillaient avec d'autres, ils différaient profondément sur la manière de parvenir à cette coopération.
John Kerry, comme de nombreux précédents présidents américains et la plupart des Européens, a fait valoir que la coopération serait plus efficace si les pays travaillaient par le biais des institutions internationales, en particulier l'ONU et l'OTAN. George W. Bush, quant à lui, est profondément sceptique quant à l'efficacité et même à la légitimité de ces institutions et a toujours privilégié le recours à des coalitions ad hoc.
Les deux arguments contiennent des vérités importantes. Les formes de coopération institutionnelle sont souvent plus efficaces et plus légitimes que les coalitions forgées pour le moment et uniquement pour des missions spécifiques. Mais de nombreuses institutions existantes n'ont pas réussi à relever efficacement les nombreux défis d'aujourd'hui. L'argument de l'unilatéralisme contre le multilatéralisme qui a dominé le débat américain et transatlantique ces dernières années n'a pas réussi à résoudre ce dilemme essentiel. Plutôt que de perpétuer un débat vicié, le président a une opportunité majeure de nous faire dépasser. Il doit forger un consensus renouvelé en Amérique et outre-Atlantique selon lequel nos intérêts sont mieux servis en créant une institution internationale qui encourage la coopération de manière à la fois efficace et légitime. Une alliance des démocraties est exactement une telle institution.
Au cours des trois dernières années, les gens pouvaient être pardonnés s'ils avaient l'impression que les États-Unis n'étaient pas très intéressés par la coopération internationale. À la base de cela, il y avait une croyance aux États-Unis que le pays était si puissant et ses objectifs si purs qu'il pouvait diriger sans tenir compte des opinions et des intérêts des autres. Les alliés, les institutions multilatérales et le droit international - depuis longtemps le pilier de l'engagement des États-Unis à l'étranger - en étaient venus à être perçus comme des obstacles à la liberté des États-Unis d'agir comme ils le souhaitaient et le devraient. Pour Bush et son administration, une Amérique non liée était considérée comme une Amérique plus sûre.
Cette perspective de politique étrangère a dominé les opinions de quelques-uns - Un bout au mal de David Frum et Richard Perle en est un exemple notable - mais après la catastrophe qui a frappé l'Irak, il a perdu bon nombre de ses premiers adhérents. Peu d'Américains pensent que le déploiement de 90% des troupes étrangères, 90% des pertes militaires et le paiement de 90% de la facture représentent une bonne affaire. Que ce soit en Irak ou ailleurs, les Américains veulent travailler avec les autres. Les raisons sont simples. Les États-Unis sont puissants, mais ils ne sont ni omnipotents ni omniscients. Il a besoin de l'aide et des conseils d'autres pays, qu'il s'agisse de lutter contre le terrorisme, de freiner la prolifération des armes, de guérir les maladies infectieuses ou de freiner le réchauffement climatique.
Les institutions permettent une telle coopération dans un monde par ailleurs anarchique. En opérant sur un ensemble de règles convenues, les institutions réduisent l'incertitude, améliorent la prévisibilité et créent des attentes de coopération future de la part de leurs membres. Une alliance telle que l'OTAN favorise la coopération en réduisant la méfiance entre ses membres et en renforçant la capacité d'action commune grâce à l'interopérabilité de leur équipement militaire, à la formation conjointe et à la planification coordonnée de la défense et à l'élaboration de stratégies. Les régimes de contrôle des armements peuvent encourager le dialogue, créer de la transparence et fixer des limites aux types de capacités militaires que les États peuvent posséder ou utiliser.
Mais si les institutions sont précieuses, il est de plus en plus évident que les principales organisations internationales de sécurité existantes - l'ONU et l'OTAN - ne sont pas à la hauteur des nouveaux défis mondiaux auxquels nous sommes confrontés. En tant qu'organisation d'avant la guerre froide opérant dans un monde d'après-guerre froide, l'ONU a lutté avec force pour être pertinente et efficace. Il y a eu quelques succès notables, en particulier dans les années 90, lorsqu'il a répondu efficacement à l'invasion du Koweït par l'Iraq et a facilité les négociations et les opérations qui ont contribué à mettre fin aux conflits violents au Cambodge, au Timor oriental, au Salvador, au Mozambique et en Namibie.
Ancien ambassadeur des États-Unis auprès de l'OTAN
Mais la dernière décennie a également montré qu'il y a des limites à ce que l'ONU peut accomplir. Alors que ses casques bleus peuvent aider à maintenir la paix lorsque les belligérants choisissent de ne pas se battre, nous avons vu en Somalie, dans les Balkans et ailleurs qu'ils ne peuvent pas faire la paix là où il n'y en a pas. De plus, que ce soit le Rwanda il y a une décennie, le Kosovo il y a cinq ans ou la Tchétchénie et le Soudan aujourd'hui, nous savons que l'ONU est impuissante lorsque les régimes ou leurs partisans sont déterminés à massacrer leurs propres populations. Et comme l'ont montré 12 années de résolutions exigeant le désarmement de l'Irak, même un consensus au sein du Conseil de sécurité sur la nécessité d'agir ne garantit pas que la volonté de l'ONU soit respectée.
Les efforts visant à améliorer la capacité de l'ONU à répondre aux menaces à la sécurité mondiale sont louables. Mais nous n'allons jamais voir une armée des Nations Unies. Et la refonte du Conseil de sécurité, la formation des soldats de la paix et l'augmentation des financements n'amélioreront que marginalement la capacité d'action de l'ONU. Le vrai problème est que des propositions de réforme comme celles-ci ne vont pas au cœur de ce qui fait mal à l'organisation - ses principes fondateurs sont obsolètes. L'un de ces principes est l'égalité souveraine de ses membres, quelle que soit la nature de leurs gouvernements. Un autre est que son objectif principal est de prévenir les guerres d'agression. Aucun de ces principes n'est surprenant pour une organisation née à la suite du conflit le plus destructeur de l'histoire. Mais 60 ans plus tard, ils n'ont plus de sens.
Les principales menaces à la sécurité dans le monde d'aujourd'hui proviennent de développements internes au sein des États plutôt que de leur comportement extérieur. Les trois dernières guerres menées par les États-Unis, la Grande-Bretagne et d'autres pays - contre la Serbie, l'Afghanistan et l'Irak - ont chacune été précipitées par des événements internes: le nettoyage ethnique des Albanais du Kosovo, la fourniture d'un sanctuaire terroriste et la poursuite présumée (et illégale) d'armes de destruction massive. Dans deux de ces cas, le Conseil de sécurité des Nations Unies n'a pas explicitement autorisé le recours à la force; dans le cas de l'Afghanistan, il ne l'a fait qu'implicitement.
Le principe selon lequel les membres de l'ONU doivent être traités comme des souverains égaux, quel que soit le caractère de leur gouvernement, est également problématique. Cela peut conduire à des décisions aussi absurdes que de permettre à un Irak qui ignore les résolutions exigeant qu'il démantèle ses armes de destruction massive de présider la Conférence des Nations Unies sur le désarmement, ou de voter un Soudan qui mène une guerre civile génocidaire à la Commission des droits de l'homme des Nations Unies. Aujourd'hui, le respect de la souveraineté des États doit être subordonné à la façon dont les États se comportent chez eux, pas seulement à l'étranger. La souveraineté entraîne la responsabilité de protéger les citoyens contre la violence de masse et le devoir d'empêcher les développements internes qui menacent les autres. Les régimes qui ne respectent pas ces devoirs et responsabilités devraient perdre leur droit souverain d'insister sur la non-ingérence dans leurs affaires intérieures.
La faiblesse actuelle de l'ONU est-elle la force future de l'OTAN? Après le sauvetage allié de l'ONU en Bosnie, beaucoup ont pensé et espéré que l'Alliance atlantique pourrait combler le vide. L'OTAN sortirait de la zone - d'abord dans les Balkans, puis dans le reste de l'Europe centrale et orientale, et finalement au Moyen-Orient et au-delà. L'alliance a connu d'importants succès en cours de route. Elle a mis fin aux combats brutaux en Bosnie et a empêché une pire catastrophe humanitaire au Kosovo. En recrutant de nouveaux membres, l'OTAN a aidé à stabiliser leur transition de dictatures stagnantes à des démocraties de marché dynamiques. En conséquence, l'Europe est aujourd'hui plus pacifique, plus unie et plus démocratique qu'à aucun moment de son histoire.
Mais une alliance fondée à l'origine pour empêcher les Russes, les Américains et les Allemands de se retirer, comme l'a dit Lord Ismay, son premier secrétaire général, n'est pas bien adaptée au monde d'aujourd'hui. Alors que l'OTAN est déterminée à jouer des rôles au-delà de l'Europe, ses performances en Afghanistan et en Irak ont ​​été lamentables. Les pays de l'OTAN n'ont déployé que 6 500 soldats pour aider à maintenir la paix en Afghanistan, un pays de la taille du Texas. (Les États-Unis déploient 20 000 soldats supplémentaires dans une opération distincte en Afghanistan, mais peu d'entre eux ont pour mission la stabilisation et la consolidation de la paix.) En ce qui concerne l'Irak, l'OTAN n'a pu fournir qu'un petit contingent pour aider à la formation des forces de sécurité irakiennes. ... mais rien de comparable au type d'effort de stabilisation qu'il a déployé dans les Balkans ou même en Afghanistan.
Il y a de nombreuses raisons pour lesquelles l'OTAN n'a pas réagi avec plus de force, mais parmi les plus importantes se trouve la réalité que l'alliance occupe une place moins centrale dans la politique étrangère européenne et américaine qu'elle ne l'a fait auparavant. Les Européens se tournent de plus en plus vers l'Union européenne pour guider leurs politiques, y compris dans le domaine des affaires étrangères et de la sécurité. Les Américains, confiants de leur propre pouvoir, voient de plus en plus l'OTAN comme une boîte à outils à partir de laquelle sélectionner les capacités utiles nécessaires pour constituer des coalitions de volontaires. L'OTAN n'est plus non plus le principal instrument de leur politique étrangère ou de défense.
Depuis la fin de la guerre froide, beaucoup ont plaidé pour la nécessité de réformer des institutions telles que l'OTAN et l'ONU pour les rendre pertinentes pour le monde qui est, plutôt le monde qui était. Il s'est avéré une course de dupes. L'ONU a été construite sur de fausses prémisses - dont la majorité de ses membres insistent néanmoins pour qu'elles soient maintenues. Les tentatives d'adaptation de l'OTAN se sont heurtées à ses limites fonctionnelles et géographiques. Nous devons faire mieux.
La solution doit résider dans la création d'une alliance formelle des démocraties. Une telle organisation répondrait à la principale critique américaine à l'égard du multilatéralisme institutionnel - à savoir qu'elle donne aux pays implacablement hostiles aux valeurs américaines un mot à dire dans sa politique étrangère. Ce que les autres membres de l'alliance recevraient en retour, c'est plus de prévisibilité et d'influence sur le comportement de l'Amérique. Washington aurait plus de mal à donner le dos à une Alliance des démocraties qu'à l'ONU. La première clé pour faire fonctionner une telle alliance est de limiter son adhésion aux pays aux traditions démocratiques bien ancrées. La grande faiblesse de la Communauté des démocraties, effort lancé à Varsovie en 2000 pour rassembler les pays attachés à la démocratie », c'est qu'elle a élargi son filet. L'Égypte, le Qatar ou le Yémen - pour ne nommer que quelques-uns des plus de 100 membres - ne sont aucunement des démocraties. De nombreux autres membres sont des nouveaux-nés ou des quasi-démocraties qui pourraient - et dans certains cas - se sont repliées dans un gouvernement autoritaire.
L'adhésion à l'Alliance des démocraties doit plutôt être limitée aux pays où la démocratie est tellement enracinée que le retour à un régime autocratique est impensable. En utilisant des critères et des classements compilés par Freedom House et le projet Polity IV de l'Université du Maryland, très respectés, près de cinq douzaines de pays atteignent ce seuil d'adhésion. Il s'agit non seulement des candidats évidents, tels que les pays de l'OCDE, mais aussi du Botswana, du Brésil, du Costa Rica, de l'Inde, d'Israël, de Maurice, du Pérou, des Philippines et de l'Afrique du Sud. Le mélange diversifié de régions, de cultures et de traditions représentées constitue la base d'une institution véritablement mondiale. Un plus grand nombre de pays pourraient se joindre à eux car ils ont démontré un engagement profondément enraciné envers la gouvernance démocratique.
La deuxième clé pour faire fonctionner une telle alliance est de lui confier un large mandat avec de réelles responsabilités. La Communauté des démocraties cherche à promouvoir la démocratisation dans le monde. L'objectif d'une Alliance des démocraties serait nécessairement beaucoup plus ambitieux: elle unirait les démocraties pour faire face à leurs défis communs en matière de sécurité. Les membres de l'Alliance travailleraient conjointement pour renforcer la coopération internationale pour lutter contre le terrorisme international, stopper la prolifération des armes, arrêter la propagation des maladies infectieuses et ralentir le réchauffement climatique. Et il travaillerait vigoureusement pour faire avancer les valeurs que ses membres considèrent comme fondamentales pour leur sécurité et leur bien-être - un gouvernement démocratique, le respect des droits de l'homme et des économies de marché. Il atteindrait ces objectifs en partie en travaillant par le biais des institutions internationales existantes - il deviendrait un puissant caucus à l'ONU et ses agences affiliées, permettant à ses membres de mettre leurs voix en commun et d'exercer une influence diplomatique de manière coordonnée.
Mais pour atteindre son plein potentiel, l'alliance devra également développer ses propres capacités. Sur le front militaire, cela signifie émuler l'OTAN. L'alliance développerait une doctrine, favoriserait la formation et la planification conjointes et améliorerait l'interopérabilité entre ses forces armées membres. Ces efforts pourraient couvrir des opérations de guerre et de maintien de la paix de haute intensité.
Sa portée s'étendrait également aux questions économiques - ses membres potentiels sont responsables de l'essentiel de l'activité économique mondiale et constitueraient un puissant bloc de vote au sein de l'Organisation mondiale du commerce. Pour approfondir leurs liens mutuels et consolider l'importance de l'alliance, ils devraient s'efforcer d'éliminer les tarifs et autres barrières commerciales entre les pays membres. L'alliance serait également un forum approprié pour coordonner les stratégies de développement et d'aide financière, créer un système d'échange de droits d'émission pour lutter contre le changement climatique et élaborer de nouvelles politiques énergétiques qui réduisent la dépendance au pétrole et aux autres combustibles fossiles.
Le but ultime de l'alliance serait qu'elle joue un rôle semblable à ce que l'OTAN a fait pour ses membres pendant la guerre froide, à une différence près: elle ne serait pas formée pour contrer un pays en particulier ou se limiter à une région. Son aspiration serait plutôt d'élargir ses effectifs. Tout comme l'opportunité de rejoindre l'Union européenne a encouragé les gouvernements d'Europe de l'Est à adopter des voies démocratiques, la possibilité de devenir membre de l'alliance pourrait inciter fortement les pays en voie de démocratisation à achever leur voyage.
Une telle alliance ne se construira pas en un jour. Plus de quatre décennies se sont écoulées depuis le jour où Robert Schuman a exposé sa vision d'une Communauté européenne du charbon et de l'acier jusqu'à la création officielle de l'Union européenne, et l'évolution politique de l'Europe se poursuit. Il faudra peut-être plus ou moins longtemps pour qu'une Alliance des démocraties à part entière émerge. Ce qui est important, c'est que les principales démocraties du monde, dirigées par les États-Unis et leurs alliés, s'engagent à construire un nouveau type d'institution internationale basé explicitement sur le caractère politique de ses membres.
La construction d'une alliance est à bien des égards moins exigeante que la création d'une Europe unifiée. Schuman n'avait aucun précédent historique pour sa vision. En effet, deux guerres mondiales en un quart de siècle suggéraient que l'effort serait voué à l'échec. Aujourd'hui, cependant, les éléments de base d'une coopération formelle entre les démocraties existent déjà. L'Union européenne et l'OTAN en sont les grands exemples.
En outre, comme Anne-Marie Slaughter l'a démontré dans son livre Un nouvel ordre mondial, la nécessité a déjà encouragé une coopération substantielle entre les pays démocratiques. Qu'il s'agisse de criminalité, de réglementation financière, de lutte contre le terrorisme ou de tout autre défi transnational, les agences gouvernementales et les fonctionnaires se sont réunis par-delà les frontières pour résoudre des problèmes communs. L'impératif pratique de trouver des moyens de coopérer pour traiter les problèmes transnationaux ne fera que s'intensifier à mesure que s'accélère le rythme de la mondialisation.
La question qui entoure une Alliance des démocraties n'est pas de savoir si elle est nécessaire mais si la volonté politique de la créer peut être trouvée. Les Européens craignent qu'une telle alliance ne menace le système des Nations Unies. Beaucoup d'Américains de gauche seront probablement d'accord. La tentation sera d'accepter les appels au renforcement, à la réforme et à l'amélioration de l'ONU, même si nous n'avons pas grand-chose à montrer pendant plusieurs décennies de tels efforts.
L'argument politique en faveur d'une Alliance des démocraties est convaincant. Pour les États-Unis, il satisfait le désir à gauche et à droite de promouvoir les valeurs de l'Amérique tout en garantissant ses intérêts. Il fournit également un puissant moyen d'encourager l'Europe, qui s'accroche à son orientation régionale alors que le monde se mondialise, à assumer des responsabilités plus larges pour s'attaquer aux problèmes mondiaux.
Une alliance donnerait également à l'Europe ce qu'elle veut - un moyen de persuader les États-Unis d'embrasser à nouveau le multilatéralisme formel qu'ils ont défendu pour la première fois après la seconde guerre mondiale. Bush pourrait tourner le dos à l'ONU sur l'Irak parce que la plupart des Américains doutaient qu'elle ait une quelconque prétention à la légitimité. Cette évaluation n'a pas changé, même avec l'occupation de l'Iraq. Un sondage réalisé en août 2004 par le Pew Research Center a révélé que seulement 48% des Américains interrogés considéraient le renforcement des Nations Unies comme une priorité absolue pour Washington, un chiffre essentiellement inchangé depuis le 11 septembre. Les Américains ne considéreront les institutions internationales comme légitimes que si les organisations incarnent les valeurs démocratiques qui leur sont chères. Ce nouveau consensus rhétorique aux États-Unis sur la nécessité de travailler avec d'autres pays ouvre la voie à une initiative visant à créer une alliance des démocraties. Pour y arriver, il faudra un leadership de Washington et des capitales alliées. L'incapacité à saisir l'occasion ne signifiera pas un retour au modus operandi qui existait avant le 11 septembre. Il s'agit plutôt d'une recette pour une dérive et une division continues au sein de la communauté transatlantique - et des réponses inadéquates aux défis de sécurité internationale qui traversent les frontières.